Корпоративното управление на държавни инфраструктурни предприятия в контексата на насоките на ОИСР

инж.икн. Васил Рангелов

 

На 16 октомври т.г. в УНСС се проведе Кръгла маса с международно участие „Корпоративно  управление, държавни  предприятия  и насоките  на  ОИСР – българската перспектива”. Организатори бяха УНСС и ФБТИ. Предвид исторически оформилите се в транспортния инфраструктурен сектор големи държавни монополни и олигополни предприятия, темата на Кръглата маса пряко засяга тях. В настоящия доклад се обобщават актуални проблеми в корпоративното управлението на осем крупни държавни предприятия от сектора – БДЖ ЕАД, ДП НКЖИ, АПИ, Български пощи ЕАД, ЛЕТИЩЕ СОФИЯ, ДП РВД, Пристанище ВАРНА и Пристанище РУСЕ.

Държавните предприятия – в интерес на гражданите и обществото

С изключение на предприятията от гражданската авиация, останалите шест имат над 100 годишна история и са основа и опора на българската държавност още от времето след Освобождението. Съгласно Конституцията на Република България те се стопанисват и управляват в интерес на гражданите и обществото, а не в частен или корпоративен интерес. Конституцията повелява също държавните пътища да са изключителна държавна собственост, а със закон може да се установява държавен монопол върху железопътния транспорт, националните пощенски и далекосъобщителни мрежи. В процеса на транспониране на европейското законодателство, след приемане на България в ЕС, на практика започна процес на демонополизация и либерализация в сектора.

Всички държавни предприятия (ДП) от транспортния сектор от 2000 г са инкорпорирали специфичното право на ЕС, прилагат европейските счетоводни стандарти и независимия одит. Постепенно се въвеждат принципите и добрите практики на корпоративно управление. България възприе практиката едноличен собственик на капитала на ДП да е оправомощен със закон министър, наричан принципал на предприятието.  Повсеместна практика е управлението на ДП да се осъществява от едностепенен управителен орган (борд) в състав от трима членове –  управителен съвет за ДП по чл.3, ал.2 от ТЗ и съвет на директорите за ЕАД. Специфична  особеност на българския корпоративен мениджмънт в ДП е че изпълнителният (генерален) директор е член ва борда, като в АПИ той е и председател на борда. От избраните 8 предприятия 5 са ЕАД, 2 са ДП и едно е държавна агенция. Съгласно Насоките на ОИСР за корпоративно управление на държавните предприятия, ДП е всяка държавна корпоративна структура – юридическо лице, независимо дали е ДП по ТЗ, ЕАД или агенция.

Държавните предприятия се управляват в трудни условия

В импровизираната картина може да се разпознаят основните трудности, които изпитват ДП и особено техните управленски органи в осъществяване на своя предмет на дейност. Образно над тях са се надвесили градоносни облаци, от които всеки по своята „специалност“ постоянно или на определени интервали създава обстановка на несигурност и съмнение от целесъобразността за съществуване на ДП.

В първия облак става дума за мантрата „Държавата лош стопанин“ – основен слоган на господстващата в страната неолиберална идеология, която минимизира ролята на държавата и ДП и максимизира частния бизнес сектор. От тази позиция за определени НПО и медии, държавните предприятия са основна мишена на критика (не че няма за какво) с неприкрита подцел, че по-добрата алтернатива е приватизацията или концесията. За ръководствата и служителите на ДП забранителния списък за приватизация не е гаранция за устойчивото функциониране на предприятието. Той винаги може да бъде променен по целесъобразност от управляващото мнозинство в Народното събрание при дадена политическа конюнктура.

Вторият облак се отнася за повсеместната вече консултантска помощ на Световната банка в проектите за реформи във много сфери и ДП, които имат познат неолиберален почерк – съкращаване на разходи, чрез съкращаване на дейност  или повишаване на приходи чрез „потребителят плаща“. Първият случай се отнася за българските железници, където се препоръчва съкращаване на 1000 км жп линии и нерентабилни влакове. Вторият се отнася за АПИ, където се програмира трикратно увеличение на приходите от тол-такси. Не са за завиждане мениджърите на предприятията, които трябва да изпълняват подобни планове.

Третият облак е Европейската комисия и нейната амбиция за „Единно европейско транспортно пространство“ за сметка на раздробяване и поглъщане на исторически изградени национални предприятия, вкл. и ДП. Под привлекателните инициативи за либерализация и мобилност, автомобилните превозвачи от Източна Европа почувстваха на гърба си мощта на  интеграционната вълна, която се задава. По бавен, стъпка по стъпка, такъв процес върви с БДЖ и Български пощи. В гражданската авиация под инициативата „Открито небе“ процесът вече е във финална фаза – Ер Франс и Луфтханза погълнаха достатъчен брой национални авиопревозвачи за да вземат господстващо положение на континента.

За четвъртият, кафеникав BG облак, нещата са съвсем ясни – от партиен натиск и кадруване, разпределение на обществени поръчки и перманентно недофинансиране на ДП,  до неглижиране на ежедневни посегателства и кражби на държавно имущество. Всичко взето заедно и описано до тук поставя резонния въпрос – могат ли висококвалифицирани, подготвени и независими мениджъри в условията на тези трудни условия и политически рамки да поемат управлението на ДП и да ги изведат до равнище в интерес на гражданите и обществото?  Както показа практиката – явно не. Затова насоките и основните принципи на ОИСР за корпоративното управление на ДП са необходим инструментът, който трябва да бъде използван, техният мениджмънт да бъде издигнат на по-високо равнище.

 

Държавните предприятия и транспортния пазар

ДП от сектора със специални закони имат задължения да изпълняват и задоволяват значими от обществен интерес задачи, но те са и търговци на транспортния пазар, които с отговорността на добри стопани, трябва да поддържат финансовата стабилност на предприятията. Разбирането на тази двойствена роля е в основата за едно добро управление на ДП в условията на специфични пазарни условия, факт който не се признава от господстващата неолиберална идеология. Ето няколко примера:

  • 2018 г „ПАКЕТ ЗА МОБИЛНОСТ І и ІІ“ на Европейския парламент – оценява се като подготвен непрозрачно и в противоречие с „Бяла книга“ по транспорта от 2011 г. Прилагат се двойни стандарти в нарушение на конкуренцията, с което значимо се изкривява европейския транспортен пазар в полза на определени страни-членки. „Мобилност ІІ“ косвено минимизира и националните пътнически железопътни услуги на разстояния над 300 километра. Ръководствата и от двата сектора са изправени пред много сериозни предизвикателства;
  • 2013 г „ ІV-ти железопътен пакет“– „Високопоставени представители на осем жп компании (Австрия, Холандия, Белгия, Дания, Финландия, Норвегия, Швейцария и Люксембург) призоваха заместник-председателя на ЕК по транспорта Сийм Каас, както и членовете на ЕП, да признаят значителните различия между държавите-членки, по отношение на плътността на трафика, размера и географията в държавите-членки, финансовата рамка за инфраструктурните инвестиции, условията на пазара на труда и равнището на държавна намеса»(мемо CER). Т.е. специфичните и малки по размер транспортни пазари на споменатите страни изискват по-прецизна обща регулация, удовлетворяваща  и техните изисквания. И те успяха, Регламент 2013/34 значително смекчи изискванията си към страните-членки по въпросите на единното европейско железопътно пространство.
  • 1995-2000 г. При подготовка на Закона за автомобилните превози консултантът на ЕК Артър Глайм (NL) упорито настояваше за два отделни закона (за пътнически и товарни превози) поради различната европейска регулация в двата подсектора – силно регулирани и дотирани пътнически превози и свободна конкуренция в товарните превози. Не приеха предложенията, което затруднява управлението в сектора и до днес. Не напразно се появи инициативата „Българска автомобилна камара“!

Държавните предприятия освен че имат двойствена роля в изпълнение на своя предмет на дейност, те работят и на специфични транспортни пазари, което значимо увеличава квалификационните изисквания към техния мениджмънт. Така стигаме до отговора на един актуален въпрос битуващ реално сред транспортните експерти от 2004 година насам – „Може ли БДЖ да се управлява както фабрика за чорапи?“.  Разбира се че не! Такива са и насоките на ОИСР.

Държавните предприятия и конкуренцията

Конкуренцията като основна движеща сила в пазарното стопанство в специфичните транспортни пазари варира от слабо до силно регулирана в някои подсектори. Въпреки транспонираните в нашите закони и правилници европейските норми, продължава дасъществуват практики на нелоялна конкуренция, които стават основен проблем за едно ефективно управление на ДП. Примери:

  • Между АПИ – НКЖИ като инфраструктурни оператори на две големи транспортни мрежи съществува нелоялна конкуренция от стратегически, институционален и управленски характер. За АПИ има приета стратегия за изпреварващо развитие на автомагистралите и скоростните пътища. За НКЖИ изграждането и модернизирането на конкурентни жп магистрали е отложено до 2050 г.АПИ е държавна агенция и второстепенен разпоредител на бюджетни средства, НКЖИ – ДП отчитащо печалба. АПИ разчита винаги на държавна помощ при затруднение, от НКЖИ търсят отговор защо 2017 г е приключена на загуба? Принципите на равнопоставеност в корпоративното управление изискват и двата инфраструктурни оператора или да са агенции или ДП.
  • ХБДЖ – АВТОПРАВОЗВАЧИ: За последните 20 години нелоялната конкуренция между двата сектора е най-видима и с най-негативни последици за железопътния транспорт. Основите причини са в оставянето на БДЖ в състояние на остарели и неконкурентни активи и технологии от преди 40 – 50 години, непрофесионално управление и регулационни дефекти на пазара, както и управлението на двете основни инфраструктури, вкл. липса на Тол-система.
  • Български пощи ЕАД и частни пощенски оператори: Бившият министър на транспорта Ивайло Московски пред комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения на Народното събрание каза:

„Който и да е частен оператор на мястото на БП няма да устои на нелоялния конкурентен натиск“ . Тук е мястото да напомним рушителната сила на познатото на Запад икономическото явлението „БРАНЕ НА ЧЕРЕШИ“ (cherry picking) допускано от слаби и неконтролирани регулации. То се оприличава с черешова градина,  където недобросъвестни берачи берат само най-зрелите череши на ниските клони, като остават недозрелите череши и ползването на стълби за високите клони на други берачи. Вследствие последните предлагат по-некачествен продукт на пазара и с по-висок разход на труд. Така първите частни пощенски оператори иззеха печелившите колетни пратки между големите градове от традиционния държавен оператор. За него остана високоразходната универсална пощенска услуга, задължителна до всички пощенски станции на страната. Така започнаха бизнеса си и първите товарни железопътни превозвачи –  навлизане в готови технологично отработени от БДЖ и печеливши транспортни дестинации от гара А (завод) до гара Б (пристанище). И в двата случая се започва с конкурентни цени, които в последствия са „нормализират“. Въпросът е щом и  ресорният министър вдига ръце от проблема, какво да прави корпоративният мениджмънт на двете предприятия?

Резултатите от подобни политики и модели на корпоративно управление се вижда от крайните стопански и финансови показатели на разглежданите предприятия. В графиката показана по-долу нагледно се илюстрира, че именно ДП изпълняващи двойствена роля по предмета на дейност и най-ощетени от нелоялна конкуренция имат и най-лоши финансови показатели.

 

 

Отговорност на принсипала и бордовете на ДП за ефективно управление

Корпоративното управление като съчетание на правни, икономически и управленски взаимоотношения между собственост и ръководства на ДП не може заради криво разбрана политическа коректност да остава настрана отговорностите на собственика, принсипала и ресорния министър към ефективното управление на ДП. Спецификата на транспортния сектор изисква от транспортните министри да изработват ясни визии и интегрирани стратегии за развитие на сектора и неговите съставни части, където основни стратегически и монополни ДП имат решаваща роля за изпълнение на тези стратегии. От друга страна, като присипал, ресорният министър трябва непрекъснато да следи динамиката на транспортния пазар и усъвършенства регулаторната рамка и поведението на участниците в него. От трета страна ресорният министър е собственик на активите на подопечните му ДП и той „следва да  действа  като  информиран  и активен  собственик, гарантирайки  че управлението на ДП   се   осъществява   по  прозрачен   и отговорен  начин   с  висока  степен  на  професионализъм   и ефективност“ (от Насоките на ОИСР). Именно тук трябва да признаем, че започват големите слабости в корпоративното управление. В някои страни на ЕС функцията на присипала като активен собственик е изнесена от министерствата в централизирано звено към министерския съвет, подчертавайки нейната важност. Така се появи и рядко срещания призив „Държавата не като наблюдател, а като активен партньор на бизнеса“. При сегашния модел е очевидна необходимостта от усъвършенстване на структурните звена в министерствата за надзор и контрол на ДП и най-вече работата на самите ресорни министри.

 

Отговорностите на органите за управление на ДП (популярно наричани бордове) с кратък преглед на управленските практики наложили се с времето:

  • Състав на бордовете на ДП е нормативно от трима души (директори при ЕАД). За крупни инфраструктурни ДП с десетки хиляди служещи и милиардни активи, съставите по всички възможни мерки са малки за да обхванат цялата гама от проблеми и отговорности, които са присъщи на бордовете при доброто корпоративно управление;
  • Обикновено министрите назначават членовете на борда без конкурс – една наследствена и порочна практика, която ако не бъде смекчена или ликвидирана не открива добри перспективи за развитие на ДП, а може би това е и целта. Все пак министърът трябва да има право на квота за „свой човек“ в борда;
  • Квалификацията на членовете на бордовете е ниска, често скандална. Ситуацията е обяснима и с казаното по-горе за управлението на „БДЖ като фабрика за чорапи“. Единствено вярно в това твърдение е че двете предприятия се управляват само по Закона за счетоводството. Което изключва жп превозвача като управляван в интерес на гражданите и обществото, а само за своя корпоративен интерес – достигане на печалба и дивидент, което е нонсенс за ДП изпълняващо субсидирана услуга;
  • Силният човек в борда е изпълнителния директор – довереното лице на министъра в ДП. Той осъществява непосредствените връзки между собственика и предприятието. Председателят обикновено е политическо лице и изпълнява рутинни функции за функциониране на борда съгласно закона. С някои изключения същото важи и за третия член на борда;
  • Законът не предвижда в състава на бордовете да се назначава представител на служителите на ДП – добра практика в някои страни за повишаване ефективността на корпоративния мениджмънт;
  • Стратегически и отговорни разработки на ДП обикновено се възлага на външни експерти, което в отделни случаи е значимо перо в разходите за управление;
  • За крупните инфраструктурни предприятия и мащабите на тяхната дейност ,на основата на утвърдилите се практики в ЕС, двустепенната система на управление Надзорен съвет – Управителен съвет е по-подходяща.

 

Разкриване на информация и прозрачност в държавните предприятия

Направен е анализ на годишните доклада и анализи за дейността на осемте избрани предприятия. Прави впечатление разнообразието в терминология и стила на докладите. Преобладаващо използван термин за отчетите е „Анализ на дейността“, две ДП използват „Доклад за дейността“ , а ХБДЖ просто „Отчет за …“ Зад тези формалности се крият съществена  финансова  и нефинансова  информация,  която  следва  да е в съответствие  с международно  признатите  счетоводни  стандарти, въпроси от  съществено  значение  за  държавата  като   собственик и за  дейности,  които предприятията  осъществяват  в  обществен  интерес.  Някои изводи:

  • ДП спазват международните счетоводни стандарти за годишния отчет на дейността. Годишен одит се прави, но не се прилага към отчета.
  • Отчетите се публикуват на официалния сайт на МФ (публични разходи > реален сектор > отчети на ДП по ПМС 114/2010 > избор на година > министерство > ДП). Сайтът на МТИТС не съдържа обобщаващ анализ от дейността на ДП. Не всички ДП качват годишните си отчети на официалната си интернет страница;
  • Годишните отчети акцентират на финансовите резултати и анализи. Пълни доклади относно целите, задачите и резултатите по предмета на дейността правят само някои ДП (Порт Русе, НКЖИ, БП-ЕАД, РВД);
  • В отчетите липсва единен стил и структура. Някои анализи са просто обяснение на цифри и таблици. Графичните материали са рядкост;
  • Публикуваните отчети обикновено завършват с подпис на изпълнителните директори и по-рядко и от съгласуващи лица – финансов директор, главен счетоводител и съставител;
  • Липсват данни, че Годишните отчети и доклади са разглеждани и утвърждавани от Борда на ДП, макар че това изглежда се прави;
  • За разлика от добрите корпоративни практики в годишните отчети и доклади липсват поименно състава на Борда и оценка за дейността му. В сайта на Летище София и Порт Русе Борд на ДП няма. С изключение на ХБДЖ визуализация на членовете на бордовете чрез снимки е тема табу;
  • Няма практика годишният отчет за дейността на ДП да се публикува на английски език, както и в ограничен брой на хартиен носител като луксозно издание „ANNUAL REPORT“;
  • МТИТС като принсипал не е взискателно към ДП по въпросите на информираността и прозрачността, което не е в тон с добрите практики на корпоративното управление.

 

 

ОБОБЩЕНИЕ   –   SUMMARY

  1. Българските ДП от транспортния и съобщителен сектор работят в трудни условия на натиск от идеологическо, политическо и управленско естество, което е в основата на ниската им ефективност;
  2. В резултат на горното ДП от транспорта, обикновено естествени монополи и олигополи, в изпълнение на предмета на своята дейност трудно съчетават изискванията на пазарно поведение и целите от обществен интерес за които съществуват;
  3. Несъвършени политики, регулаторни механизми и административни практики изкривяват конкуренцията и разпределение на ресурсите, вследствие на което някои ДП изпадат в перманентна не-конкурентоспособност (ХБДЖ и БП-ЕАД);
  4. Утвърдилите се практики на управление Министерство – ДП, в голямата си част са несъвместими с добрите европейски практики и Кодекса за добро корпоративно управление. Министрите не създават условия за професионално, ефективно, отговорно и прозрачно управление на ДП;
  5. Колективният тричленен Борд на ДП все още не се е наложил като основен и ефективен управляващ орган на ДП. Приматът е на Изпълнителния директор. Заключението, че повече ДП се управляват еднолично е обществена тайна;
  6. Прозрачността и откритостта на управление на ДП е все още принизена. Не са овладени докрай техниките и възможностите, които предоставят официалните интернет-страници на ДП.
  7. За подобряване на корпоративното управление в ДП стоят за решаване ТРИ ключови въпроси за ПРИЛАГАНЕ:
  • Държавата (Министърът) като отговорен собственик на ДП,
  • Структурата и съставът на професионалният и ефективен Борд на ДП,
  • Стандарт за изпълнение на Годишния отчет като  ANNUAL REPORT.

 

 

ЖП транспорт

Цифровизацията на железопътния транспорт подобрява инфраструктурата и качеството на обслужване

Цифровизацията на железопътния транспорт подобрява инфраструктурата и качеството на обслужване, коментират д-р Людмил Иванов – председател на Асоциация по железопътна сигнализация, автоматика, комуникация и индустрия (RASTIA), и проф. Симеон Ананиев – председател на Клъстер […]

Автомобилен транспорт

Инфраструктурни проекти: инвестиции, политики и проблеми: глобална и регионална перспектива

Форум за балкански транспорт и инфраструктура   Инфраструктурните проекти са неделим елемент от цялостното развитие на отделни държави,региони и на света като цяло. Съвременната глобализация е резултат на „свързаността“ на […]

ЖП транспорт

Ген.-майор Йордан Димитров от професионалния футбол поема БДЖ

Последният главнокомандващ на Транспортни войски ген.-майор Йордан Димитров ще бъде назначен за изпълнителен директор на Холдинг БДЖ, научи OFFNews. Най-вероятно номинацията му за овакантения пост на център-нападателя аматьор Владимир Владимиров […]